Ваш браузер устарел. Рекомендуем обновить его до последней версии.

Системная ошибка

Опубликовано 30.01.2013

   Закон о госзаказе не гарантирует, что на тендере победит достойнейший, и позволяет заказчику ставить во главу угла цену контракта, а не уровень квалификации претендентов.

Недавний скандал, разгоревшийся между новым руководством Комитета по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга (Дмитрий Буренин возглавил КРТИ в конце 2012 года) и дорожными строителями, еще раз выявил сомнительность сложившейся системы госзаказа. Напомним кратко фабулу событий. В конце ноября 2012 года КРТИ объявил сразу несколько серьезных конкурсов по реконструкции и строительству четырех развязок: на пересечении Пискаревского проспекта и проспекта Непокоренных, у железнодорожной станции «Репино» в Курортном районе, на магистрали М10 и на южном берегу Обводного канала.
Победители были названы на две недели раньше заявленного срока, 29 декабря, ими стали «Мостоотряд №19» и «Мостострой №6». Проигравшие претенденты – Генеральная строительная корпорация, «АБЗ-Дорстрой», «Возрождение», РСУ-3 – подали жалобы в Федеральную антимонопольную службу. Но ФАС нашла лишь мелкие нарушения, оставив решение конкурсной комиссии в силе. Руководство КРТИ с удовлетворением констатировало, что действовало в рамках закона, и подписало контракты с выбранными подрядчиками.

Цена против квалификации

Строительные компании не видят смысла в дальнейших судебных разбирательствах, но с позицией комитета принципиально не согласны. Как прокомментировали в компании «Возрождение», ведущие участники отрасли вытеснены из конкурсов «без мошенничества или подлога, благодаря только „правильным“ образом составленной тендерной документации».

В первую очередь речь идет об определении квалификации подрядчика. «Под понятием „квалификация“ в конкурсной документации скрывается комбинация двух не связанных значений: степень проработанности графика выполнения работ и наличие опыта подобной деятельности. Особого внимания заслуживает оценка опыта. С одной стороны, учитываются далеко не все имеющиеся в активе подрядчика реализованные проекты, а с другой – понятие „аналогичный профиль“ трактуется очень широко», – утверждает генеральный директор «Возрождения» Сергей Новиков. Например, при выборе подрядчика на ремонт набережной канала Грибоедова в зачет шел капремонт любых объектов транспортной инфраструктуры – и мостов, и дорог, и тоннелей, но непременно начатых и завершенных в течение последних трех лет.


При этом учитываются только те объекты, по которым подписаны отчетные формы КС14. Такие объекты «Возрождения», как реставрация стрелки Васильевского острова, Дворцовой и Синопской набережных, строительство Малоохтинской набережной, либо завершены более трех лет назад, либо еще находятся в работе, а потому не были приняты в качестве подтверждения квалификации одной из ведущих компаний петербургской дорожной отрасли. «Из нашего портфолио исключены также зарубежные проекты, в числе которых, к примеру, самый большой неразрезной мост в Средней Азии вблизи города Туркменбаши плюс семь развязок и два моста в Ашхабаде. Так как по факту их сдачи не подписывались российские формы КС14 (хотя подписан их полный туркменский аналог)», – добавляет Новиков.

Требования к квалификации предусмотрены в системе госзаказа для того, чтобы предотвратить победу в конкурсах фирм-однодневок, делающих ставку исключительно на снижение стартовой цены. Однако руководство КРТИ приняло решение уменьшить удельный вес этого фактора по сравнению с ценовым. Как сообщили в комитете, анализ конкурсной заявки будет, как и прежде, проводиться по трем критериям: цена, квалификация, срок. Но если ранее приоритет отдавался срокам исполнения работ (по этому показателю участник мог набрать 45 баллов, затем следовали цена – 35 баллов и квалификация – 20 баллов), то при новой системе главным критерием станет их стоимость. Вес этого фактора увеличивается до 50 баллов, а срока исполнения работ – снижается до 30. Из каких соображений принято решение резко «утяжелить» ценовой фактор, в КРТИ не пояснили.

Подводные камни ФЗ №94

Еще восемь лет назад при обсуждении в Госдуме закона о госконтрактах на товары и услуги (ФЗ №94) представители дорожной отрасли предупреждали, что его реализация выльется в падение качества строительства. Так и случилось. Поставленная правительством страны задача – обеспечить равный доступ к госзаказам всем участникам рынка – формально выполнена. Единый порядок размещения заказов на поставки товаров, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд создал предпосылки для формирования рынка госзаказа.

На деле созданная в 2005 году система госзакупок обеспечивает победу на аукционах и конкурсах не лучшим дорожно-строительным организациям, а предлагающим минимальную цену. Размытая ответственность заказчика и отсутствие качественных критериев отбора претендентов позволяют участникам торгов побеждать, нещадно экономя на качестве материалов и работ. По данным Минэкономразвития, снижение цен на аукционные лоты порой доходило до 97,5%.

В истории дорожного строительства Санкт-Петербурга таких абсурдных примеров, кажется, не было. Но демпинг на рынке все же присутствует. В компании «Возрождение» напомнили, что «Мостоотряд №19» выиграл тендер на создание северного участка Западного скоростного диаметра, снизив стартовую цену почти на 30%. Именно в необоснованном уменьшении стоимости контракта «Возрождение» видит истоки своих дальнейших проблем в качестве субподрядчика проекта. Имеется в виду задолженность со стороны генподрядчика, которая привела к вынужденной приостановке работы на важном для города объекте и попыткам добиться оплаты через суд.

«Нужно признать, что некоторые компании действительно пытаются выиграть, заметно демпингуя. Проблема, на мой взгляд, кроется в существующей системе госзакупок: она не дает возможности не допускать к конкурсу малоизвестные фирмы с сомнительной репутацией, которые пытаются играть на снижении цены», – соглашается Дмитрий Буренин. При этом он настаивает, что изменение приоритета критериев никак не подталкивает участников конкурсов к демпингу. «Более того, добросовестные подрядчики редко снижают цену более чем на 10%», – подчеркивает Буренин.

Демпинг в системе госзакупок вынуждает профессиональные дорожно-строительные компании также идти по пути сокращения издержек. В том числе – отказываться от внедрения инновационных технологий при строительстве новых дорог и капитальном ремонте дорожного покрытия. По наблюдениям президента Союза инженеров-сметчиков Павла Горячкина, модернизация парка техники, НИОКР, освоение современных материалов и технологий повышают затраты на 25-30%.

Но в системе госзакупок во главу угла поставлена экономия бюджетных средств. А потому таким параметрам, как экономическая эффективность проекта, минимизация затрат на его реализацию и дальнейшую эксплуатацию объекта, внимание не уделяется. Инновации становятся непозволительной роскошью. За рубежом, к слову, практикуется иной подход. Там главным критерием выступает эффективность проекта, а потому на тендере предпочтение отдается не самой дешевой, а наиболее экономически эффективной технологии.

Другая проблема, связанная с действующим законом о госзакупках, – невозможность планировать как бюджетные затраты, так и деятельность компаний. Хаотичный график закупок выливается для бюджетов в траты сверх запланированных лимитов, для предприятий – в отсутствие планомерного развития, неритмичное поступление финансирования, необходимость выполнять госзаказ в предельно короткие сроки.

Наконец, ФЗ №94 содержит очевидные коррупционные риски. В него не «вмонтирован» механизм определения обоснованности закупок и цен, что позволяет недобросовестным чиновникам тратить средства бюджета на покупку люксовых автомобилей для администрации или неоправданно дорогого оборудования.

Во многом недовольны и заказчики: ФЗ №94 никак не защищает их интересы и не дает возможности оценить эффективность выполненных работ. «Серьезный недостаток – невозможность расторжения контракта с недобросовестным исполнителем в одностороннем порядке. Это можно сделать либо по соглашению сторон, либо через суд», – констатирует Буренин. Также, отмечает он, существующая система не позволяет на основании объективных факторов продлевать контракт на следующий год или вносить изменения в проектную документацию. А ведь далеко не всегда в ходе исследований удается выявить все скрытые дефекты и проблемы.

Перезагрузка системы

На днях премьер-министр Дмитрий Медведев обратился к депутатам Госдумы с просьбой поддержать законопроект о федеральной контрактной системе (ФКС), которая должна прийти на смену госзакупкам, с тем чтобы она заработала уже с 1 января 2014 года. Напомним, что именно Медведев еще в статусе президента потребовал реформировать систему госзаказа. В сентябре 2011 года действующий президент Владимир Путин отдал предпочтение законопроекту, разработанному Минэкономразвития. Оппонент министерства Федеральная антимонопольная служба предлагала ограничиться внесением поправок в ФЗ №94. Минэкономразвития выдвинуло иную концепцию – создание контрактной системы по аналогии с европейскими странами.

По замыслу авторов, ФКС решает практически все проблемы, накопившиеся в ходе применения ФЗ №94. Но главное – она снимет диктат ценового фактора. В ФКС, в отличие от ФЗ №94, предусмотрен гораздо более широкий перечень требований к победителю. Это качественные характеристики объекта закупок, сроки поставки, условия, гарантии, а также расходы на последующие эксплуатацию и ремонт. Впервые предполагается уделять внимание опыту конкурсантов, достаточности их технологических, технических и финансовых ресурсов. По замыслу Минэкономразвития, если стоимость контракта в ходе конкурса будет снижена более чем на 25% от начальной, участнику придется экономически обосновать свое предложение.

Основным способом выбора поставщика должны стать открытые конкурсы, что соответствует мировой практике. Но для подбора исполнителей более сложных заказов, к которым относится в том числе строительство дорог, мостов и тоннелей, ФКС возвращает в сферу госзакупок качественный квалификационный отбор. Для этого вводятся новые способы размещения госзаказа: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений, закрытые способы определения поставщиков.

На первой стадии – в ходе квалификационного отбора – заказчик конкурса будет анализировать предложенные технические и технологические решения. По решению правительства для отдельных категорий товаров и услуг выдвигаются дополнительные требования: технологическая возможность исполнить контракт, наличие материальных, финансовых и трудовых ресурсов, управленческий опыт, репутация. Это позволит отсечь от получения госзаказа случайные компании, не способные качественно справиться с поставленной задачей. И только на втором этапе должна рассматриваться ценовая характеристика проекта, до сих пор являвшаяся главным и едва ли не единственным критерием при размещении государственных заказов.

Критиков закона беспокоит заложенная в нем презумпция добросовестности заказчика. «Cпорный момент – расширение полномочий заказчика. Это позволит отсечь недобросовестных поставщиков, повысить качество выполняемых работ, но это очень спорные моменты, поскольку зачастую заказчики вступают в сговор с потенциальными исполнителями, проводят свои кампании и тем самым совершают мошеннические действия», – заявил в интервью Business FM координатор проекта «РосПил» Константин Колмыков.

Депутаты Госдумы подготовили ко второму чтению ряд антикоррупционных поправок в закон. В частности, предлагается обосновывать саму закупку, ее объем, количество бюджетных средств для ее осуществления и способ определения поставщиков. Впрочем, ФЗ №94 тоже принимался под лозунгом наведения порядка и борьбы с коррупцией. Получилось то, что получилось.